上古先民垦土种粮或用作牧场，迁徙后为来年易于辨认，“刻石为记，予取予求”，土地（耕地）保护产生。后世各代王朝对于保土安民均有定制。民国时期，始以法律鼓励农民垦土耕种。

　　中华人民共和国成立后，建设用地增加，国家将土地保护纳入国民经济计划管理体制，实行非农用地计划审批制度，严格保护耕地。1986年6月，国家《土地法》颁布后，国家和省政府颁布了一系列法规、条例，鼓励复垦土地。吉祥坊体育 （地）、县（市、区）两级政府亦制定土地利用规划，减少非农田占用，实现“占补平衡”，珍惜国土。

　　耕地开发整理、复垦

　　战国时，秦孝公三年（前359）颁行《垦草令》，为最早的开垦荒地政令。秦统一六国后，令土地占有人申报数额，清查土地户口。此后，各朝初立，多实行“劝农垦耕”和“招民垦荒”，大兴“民屯”和“军屯”，增加耕地。明万历年间，辖区有耕地10516238亩（折今9692816.57亩）。清顺治七年（1650），推行“免征招垦”。雍正年间，有耕地10266320亩（折今9462467.1亩）。乾隆十一年（1746），允许百姓在先代帝王陵墓旁荒地开耕，时以富平、蒲城两县最盛。光绪年间，辖区耕地为9782500亩（折今9016530.3亩）。

　　民国时期，政府明令鼓励垦荒。三十一年（1942），国民政府整理地籍、陈报土地时，三次令各县陈报“官荒”和“私荒”数量。韩城县规定“县境荒地不分官荒私荒一律招民开垦。……由县政府发给领垦执照”。三十三年（1944），渭南辖区13县（含撤销的平民、朝邑两县），除富平县缺报外，共有土地18586158亩（123.9万公顷），其中耕地7393185亩（49.3万公顷）。1949年，辖区有耕地共计681293.3公顷。

　　1951年土地改革后，人民政府重视耕地保护，建设占用耕地实行计划报批制度。1952年冬季至1953年春在查田定产中，辖区丈量耕地为757153.3公顷（1952年统计面积为745240公顷）。1957年，耕地面积为746006.67公顷。1958年，根据《国家建设土地征用办法》的规定，耕地10亩以下及非耕地由县级人民政府审批；10亩以上至30亩，由渭南专署审批；30亩以上和非耕地100亩以上报省人民政府审批。人民公社、大队、生产队企业、公益事业用地，由公社自行调剂使用；村民宅基用地由公社审批。宅基地标准为：边远山区每户面积不等，划给宅基地一院；平原地区每户0.5亩（333.3平方米），城郊生产队每户0.375亩（250平方米）。村民对宅基地有永久使用权，但不得买卖。1970年，辖区有耕地663480公顷，比1957年的746006.7公顷减少了82526.7公顷。1979年后，各项建设用地需求量增大，耕地减少趋势日渐明显。1985年，耕地为610560公顷。

　　1988年国务院《土地复垦办法》公布后，渭南行署把非农业建设用地列入辖区经济发展目标，对烧砖瓦取土毁田、采矿塌陷、自然灾害破坏以及废弃道路、村庄、土坑和荒滩等废弃的土地进行复垦。同时，在审批新征土地时，征收复垦费。1998年至1990年，辖区筹集复垦资金1053万元（其中群众自筹760万元，各级财政列支288.4万元，其他4.6万元），复垦废弃土地2933.3公顷。1990年末，耕地共602014公顷（土地详查为690900公顷），比1985年减少8546公顷。

　　2000年，全市制订了土地开发整理十年目标，划定基本农田保护区54万公顷，设保护区247个，富平县卤泊滩成为陕西省国土资源厅土地复垦示范区，复垦土地66.7公顷。2000年5月至2001年5月，市土地管理局投资200多万元，在大荔县官池镇沙荒地开发整理水、电、路相配套的标准化农田86公顷。2002年，吉祥坊体育 及县（市、区）土地复垦整理中心相继成立，有专业管理人员80多名，加强土地开发、复垦、整理，全市复垦、利用废弃土地3917.7公顷（累计数）。全市耕地总面积为527832公顷，比1990年减少74182公顷。

　　建设用地管理

　　民国二十年（1931）9月，陇海铁路修到潼关县，拆除民房占用土地，县长罗传申出面交涉，从优给价，并划公地一块供民建住宅。三十三年（1944）洛惠渠修建时，占用蒲城县耕地，每亩地以一块大洋价款征用。

　　中华人民共和国成立后，国家建设用地以1958年国务院颁布的《关于国家建设征用土地办法》为依据，征用土地由计划部门立项，民政部门审批，国家给以经济补偿。补偿金以不同土地类型每公顷约900余元。20世纪70年代补偿费调高为每公顷3万元左右。1987年后，重点建设项目用地开始统一征用，纳入严格计划。征用耕地3亩（2000平方米）以下，其他用地10亩（0.667公顷）以下，由县级政府批准。如系国有荒山、荒地及其他单位使用的国有土地，无偿划拨；征用集体耕地，付给土地补偿费为该耕地征用前3年平均产值的3倍～6倍（含荒水、滩涂、水塘、苇塘等有收益的非耕地补偿费）。此外，还规定了征用耕地后农业劳动力的安置补助费。截至1990年10年，辖区受理、审查建设用地报告1978件，年均征地609.3公顷。同时，征收土地占用税、防洪保安基金、水土流失治理基金和复垦费等。此后城市国有土地的管理，变划拔为出让，并实行有偿、有期限的使用。1994年10月，临（潼）渭（南）高速公路占用吉祥坊体育 （今临渭区）耕地55.7公顷，拆除各种建筑物5.9万平方米，砍伐树木7.43万株，改迁农村耕种道路、渠道1万余米及高低压电线杆等，迁移安置村民184户、736人，征地补偿标准为：水浇地、宅基地每公顷7.5万元，旱地3.75万元。1997年，根据市政府《吉祥坊体育 城区国有土地出让、转让暂行实施细则》，全市各县（市、区）成立土地评估机构6个，按属地评估，确定了不同级别基准地价、标定地价、协议出让最低地价，规范征用补偿标准。2000年，对建设用地实行指标管理，按县（市、区）下达计划，不准超过。2002年，全市审查上报建设用地14宗，面积98.9公顷（其中耕地90.3公顷），省国土资源厅批准建设用地批件11宗，面积61.8公顷。阎（良）禹（门口）高速公路重点工程统征土地1141.1公顷。