一、渭南五大灌区的基本情况

渭南地处关中平原最开阔东部，土壤深厚，光热充足，黄渭洛三河在境内汇流，发展灌溉条件优越。建国以来，在各级党委、政府的领导下，全市广大干部群众兴水治旱，大力开展农田水利基本建设，续建和新建了洛惠渠、东雷一期与二期抽黄、石堡川水库、港口抽黄五个市属灌区和交口抽渭、桃曲坡水库、泾惠渠三个省属灌区，成为全省最大的灌溉农业区。截至2013年底，全市设施灌溉面积592.5万亩，占全市耕地面积821万亩的72.2%，有效灌溉面积477万亩，占设施灌溉面积的80.5%。五个市属灌区惠及大荔、合阳、澄城、蒲城、富平、华阴、潼关7个县市，设施灌溉面积362万亩，占全市设施灌溉面积的61.1%，占全省的15%，有效灌溉面积260万亩，占全市有效灌溉面积的54.5%，占全省的12%。

1．市属灌区是粮食主产区。灌区运行后，充分发挥了抗旱减灾、增产粮食的作用，灌区粮食单产为非灌区的3—4倍，亩均增收在300—500公斤。2013年灌区粮食总产量110多万吨，约占全省粮食总产的7%，占全市50%。

2．促进了受益区农村经济社会发展。优越的灌溉设施，推动了区域种植结构变化，为果、蔬、棉等经济作物发展奠定了扎实基础，有效的带动了灌区内经济作物、主导产业的发展。灌区粮经比例已由过去的9∶1提高到5∶5，洛惠灌区则达到了2∶8。灌区管理单位在保障农业灌溉用水前提下，还满足部分受益区群众生活、企业生产用水需求，促进了经济社会发展。

3．抗旱减灾和生态效益显著。市属灌区已累计引水140多亿立方米，灌溉农田1.1亿亩次，干旱较重年份抗旱灌溉面积均超千万亩次。据统计，“十一五”期间，累计挽回粮食损失110万吨，挽回经济损失32亿元，为全市粮食十连增和农民增收做出了巨大贡献。同时灌区运行还补充了地下水资源，有效减轻了耕地盐碱化程度。

二、近年来的主要工作

近年来，市属灌区坚持工程设施改造和体制改革两手抓，启动实施了大型灌区续建配套与节水改造、大型灌排泵站更新改造项目，基本完成了水管体制改革任务，工程设施状况明显改善，灌溉管理进一步加强。一是灌区改造成效明显。自国家启动大型灌区改造项目以来，国家共下达灌区续建配套与节水改造和大型泵站更新改造投资计划近13亿元。在项目实施中，各灌区优先安排解决了严重影响引水安全的“卡脖子”和险工险段工程。开展了数据采集、闸门远程控制、水情遥测与用水量测、灌溉用水管理、水务公开等为重点内容的信息化建设试验，提高了灌区工程安全运行能力和管理水平，恢复改善灌溉面积120多万亩。二是基本完成水管体制改革任务。按照国务院统一部署，全市灌区体改2005年全面启动，2008年底结束。市属灌区定性为准公益性事业单位，经费由市财政差额补贴。重新核定灌区事业编制2160人，其中全额编制人员520名、公益性人员经费2197万元。灌区体改有效缓解了灌区运行困难，但是由于水价长期严重倒挂、用电成本过高等体制性问题没有得到解决，加之事业单位绩效工资政策的推行，灌区公益性支出、管理运行费用大幅度增加，水费收入和市财政补贴经费远远不能满足灌区正常运行所需费用，致使灌区运行更加困难。为此，市政府多次向省政府申请财政补贴，省财政2010—2012三年累计下拨维修养护补助资金2800万元，缓解了灌区运行困难。三是深化改革，增强了内部活力。近年来，市属灌区加大了内部改革力度。积极推进内部改革。各灌区实行竞争上岗和聘用制，精简内设机构，优化人员配置，基本完成人事制度改革，提高了工作效率。积极推行管、养分离，进一步落实了管护责任，确保了省补维修养护费的专款专用。在有经营收入的内部机构，采取保工资、保增值的办法，大胆进行人员分流，减轻了灌区运行负担，也妥善解决了富裕人员生活问题。在省、市政府的重视下，2012年4月市属灌区退休职工拿到了退休工资卡，解决了后顾之忧，促进了单位稳定。加强水费廉政制度建设。不断完善水价制度和水费计收办法，大力推行水费“阳光工程”，有效减轻了群众用水负担，调动了用水积极性，实现了灌区管理单位和群众“双赢”。组建农民用水者协会。加强基层行水队伍建设，组建农民用水协会，不断完善管理制度，维护农民用水合法权益。2013年，市属灌区已组建农民用水户协会73个，在民政部门登记注册的占62%，全市现有农民用水户协会工作人员500余人，管理灌溉面积50万亩。

三、大型灌区存在的困难和问题

近年来，在国家项目资金和补贴政策支持下，灌区工程与灌区管理得到改善和提高，但一些制约灌区发展的关键问题还没有彻底解决，实现灌区可持续发展还面临许多困难。

一是灌区定性不准、“两费”（公益性人员经费及工程维修养护费）难以落实。市属灌区主要服务对象是农业弱势产业和农民群众，抗旱灌溉不但受天气影响，而且由于现有政策及体制原因，灌区自身收入与其创造的社会效益反差较大，在当前对农业实行“多予少取”的政策大背景下，灌区应当作为社会公益事业，实行政府财政支撑与保障。但市属灌区被定性为准公益性事业单位，实行财政差额补贴，导致在水管体制改革中核定“两费”方案时只落实了22%公益性人员编制待遇，维修养护经费仅落实5%。加之复转军人政策性安置人员、灌区体改后续政策不配套等原因，老灌区人员超编严重，使灌区管理单位运行更加艰难，公益性人员经费缺口很大，工程维修养护费年缺口达4559万元，导致退休干部生活补贴难以兑付，有的灌区职工，尤其是退休职工情绪较大，信访上访时有发生，制约了灌区可持续发展。2013年，五个灌区职工人均月薪为1516元，相当于全市职工平均工资水平的53%，省直灌区职工平均工资的60%。洛惠渠灌区职工月平均工资仅为1200多元，60%的职工低于或接近全市最低工资保障水平。由于工作生活条件艰苦、待遇差，灌区管理单位技术人才流失严重，本科以上专业人才难以引进，技术人才青黄不接、老化断档严重，基层管理单位甚至出现“用人荒”。五大灌区共有300技术人员兼职或外出打工，人才流失严重。灌区现有管理人员中，高、中、初级职称技术人员仅占在职职工总人数的2.7%、5.4%、10%，远不适应灌区工程建设管理和灌区可持续发展的需要。

二是农灌水价严重倒挂，灌区运行艰难。水费是市属灌区主要的收入来源，五个灌区执行2004年省物价局批复水价，最高占2011年省物价局最新核定供水成本（扣除财政补助及折旧）的43.6%，最低仅占14.9%，2013年，市属灌区按照供水成本应收水费2.71亿元，实收水费0.97亿元，少收1.74亿元。由于水价倒挂，造成了灌区灌溉越多，亏损愈严重的被动局面。

四、对策和建议

一是加快推进灌区管理单位改革，尽快建立农业灌溉水价补偿机制、落实维修养护政策。2009年以来，中央一号文件多次提出“探索农业灌溉工程运行管理财政补贴机制”“积极推进农业水价综合改革，探索农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助办法”等，2013年出台的中央一号文件再次要求深入推进农业水价改革，减少农民负担，完善国家粮食安全保障体系。因此建议尽快出台农灌水价补偿机制。同时按照陕西省财政厅陕财办农〔2008〕150号文件下发的《陕西省省级水利工程维修养护经费使用管理暂行办法》精神，抗旱干支渠工程极其建筑物属于公益性工程，其维修养护经费由财政解决。建议能够将全市五大灌区与省属灌区在扶持政策上同等对待，由省财政全部解决维修养护费用，并对灌区职工公益性经费大部分补贴，确保灌区正常运转，发挥效益。

二是加大灌区改造力度，充分发挥灌区功能。2013年，市属灌区续建配套节水改造项目完成总体规划的50%，大型灌排泵站更新改造项目仅完成9.5%，尚有47座泵站需要改造。因此建议中省继续加大对灌区续建配套节水改造工程和泵站更新改造工程的投入力度。在资金计划下达时应根据渭南实际财力，适当减少或取消地方配套资金比例，并建立地方配套资金连续性落实保障机制，确保项目顺利实施。