一、吉祥坊体育 两级法院涉诉信访问题现状

吉祥坊体育 是信访“重灾区”。受经济社会因素、政治法治因素、历史文化因素等多种因素叠加影响，信访工作压力较大、信访量居高不下的趋紧态势长期延续。2010年全国“集中解决涉法涉诉信访问题专项活动”期间，全市两级法院受理各级交办的涉诉信访案件334件（中央政法委交办案件401件，经甄别，有103件系重复交办，实有298件；市信访联席办及法院自行排查涉诉信访案件36件）。2011年受理各级交办涉诉信访案件296件（中央政法委交办78件，全国人大常委会、最高法院交办218件）。2012年受理各级交办涉诉信访案件181件。

（一）涉诉信访案件的主要分类

综合分析吉祥坊体育 两级法院2010年至2012年所办结的811件涉诉信访案件，依不同标准可作如下分类：

1．依案件类型分类：涉及民事审判的494件，占涉诉信访总量的61%；涉及行政审判的57件，占涉诉信访总量的7%；涉及刑事审判的114件，占涉诉信访总量的14%；涉及执行的142件，占信访总量的17.5%；非涉诉信访案件4件，占涉诉信访总量的0.5%。

2．依信访人信访事由分类：主要有审判和执行两个方面。

（1）审判工作方面665件：①案件正在审理，尚未有法律结论，信访人信访以引起相关部门重视，以期给法院审判施压的114件，占17.2%。②信访人不服裁判，经审查，确认裁判正确的422件，占63.4%。③信访人不服裁判，经审查，裁判虽有瑕疵，但不足以启动再审程序或再审没有实质意义的67件，占10.1%。④经审查，裁判确有错误，依法提起再审的62件，占9.3%。

（2）执行工作方面146件：①当事人信访反映执行不力、消极执行、怠于执行、执行效率低，催促执行的39件，占26.9%。②被执行人无可供执行财产或执行阻力大、法院执行不能或强制执行可能引发重大不稳定事件的81件，占55.2%。③执行依据有瑕疵或执行行为有瑕疵的26件，占17.9%。

（二）涉诉信访案件的主要特点纵观近年来吉祥坊体育 两级法院受理的涉诉信访案件，主要呈现以下六个方面的特点：

1．利益博弈依然是涉诉信访的核心。无论是哪类案件引发的信访，信访人总是怀有一种心理，那就是自己的利益绝不能受到损失，或者得到某种利益。有的当事人期望通过信访，解决个人的利益损失问题，有的则期望通过长期信访，无限扩大利益诉求，得到重大利益。

2．信访主体具有广泛性。从涉诉信访对象的身份、职业、地位等方面考量，信访主体不仅有农民、下岗职工、丧失劳动能力者等社会弱势群体，还有退休干部职工、工商业主、在职公职人员等，甚至部分困难大中型企业、少数经营状况较好的企业、事业单位也加入信访行列，信访主体遍及各行各业，身份错综复杂。

3．信访量多面广，内容复杂。量多面广，集中体现在近年来平均每年信访量始终保持在180件左右，几乎涉及到审判、执行工作的各个方面，涵盖了土地使用权、债权债务、人身损害赔偿、合同纠纷、劳资纠纷、婚姻家庭、相邻关系、刑事附带民事赔偿等与当事人切身利益息息相关的各类纠纷。内容复杂，表现在产生信访的缘由纷繁复杂，既有司法不公引起的，也有因对政策法律、司法程序缺乏理性认识引起的；既有因法院执行不力引起的，也有因执行不能引起的；既有期望通过信访追求司法公正的，也有通过信访影响公正司法的；既有理性信访以期解决问题的，也有无理缠访闹访妄图达到不合理目的的。

4．“信上不信下，信访不信法”问题突出。相当一部分信访人知晓省级以上国家机关一般不直接处理信访具体问题，大多是通过信访登记、通报、督办催办等方式督促下级、基层相关机关、部门解决问题，因而更多的期待通过京、省等高层机关向下级或基层机关交办督办；还有相当一部分信访人看到了信访不受任何事实证据、期限步骤、方式方法等限制，在个别时间和案件中又能够一步到位解决问题，不愿受司法程序的约束，因而解决问题首选信访。

5．信访形式多样化、极端化。涉诉信访形式以越级访、重复访居多，集体访、无理缠访闹访兼而有之。信访方式也出现了电子信箱访、传真访、网络访等新的上访形式。信访行为方式极端化、情绪化倾向明显，有的信访人为了扩大影响采取围堵法院办公场地、打横幅等极端方式鼓动不明真相群众扩大事态，有的在法院领导办公室大吵大闹、动辄以死相逼，企图以情绪挟制法律。

6．信访案件处理难度越来越大。涉诉信访案件，特别是重复信访案件，大多是经过了漫长的司法程序，短则数月，长则多年，处理难度很大。有的案件由于观点认识不尽一致，当事人只注重对自己有利的观点，法官观点稍有偏差，就会被认为是偏袒对方；有的案件被执行人根本无履行能力，无法实现申请人信访目的；有的案件初审证据瑕疵较多，时过境迁真假难辨，虽认为案件有瑕疵，却难以纠错；有的信访人多年多处信访，各接访部门处理表态不一致，导致信访人诉求不断变化，价码越加越高，不切实际。这些都增加了化解信访案件难度。

二、涉诉信访问题成因分析

涉诉信访的产生和日趋增多不是偶然的，是多方面因素共同促成的，既是社会转型过程中利益冲突加剧、矛盾纠纷增多的必然体现，也是现行矛盾纠纷解决机制不健全的结果，很多突出问题同时也是诱发、加剧信访的深层次原因。

（一）经济社会因素。信访是基于国家特定历史背景和独特文化情结，自然而然产生、发展和延续的一种社会文化现象。司法与行政合一是中国封建法制的最大特征，“拦轿告状”和“赴京喊冤”等现象是封建法制信访常态化表现。几千年封建法制文化的沿袭，老百姓心中所形成的“官”即“法”“法”即“官”“官愈大、权愈隆、法愈刚”的固化观念未随着历史的演进而消亡。特定的历史文化积淀，使得“人治”观念在民众心中至今根深蒂固。特别是近年来，随着经济社会的飞速发展，经济发展不平衡，城乡差距加大，社会成员分配差距显性化，基尼系数急剧扩大，经济社会领域的“马太效应”日益凸显，加之各种社会利益主体主观上存在着合理与不合理的利己取向，各种利益主体在利益博弈中又不当适用“丛林法则”，导致强弱利益主体刚性对峙、矛盾冲突加剧。地方政府基于对发展速度和经济规模的片面追求，未能及时有效地预防化解利益主体之间易发多发的矛盾与冲突，有的地方公权组织甚至直接身陷关联利益纠葛。背负着地方化和行政化体制包袱的司法机关在此类争端面前角色不中立、审判难独立，致使大量本应通过司法渠道解决的利益纷争纷纷涌入更高层次的信访渠道，其中也包含了老百姓在不得已境遇下所进行的较优或利己的行为价值选择。

（二）司法公信力缺失因素。国家司法公信力在一定程度上受到公众质疑，甚至出现司法信任危机。实践中，导致司法公信力缺失的因素是多方面的：1．法官个体方面的因素。有的法官办案存在认定事实不清、证据不足、处理不公等问题；有的法官不严格按照法定程序办案，违法搜查、扣押、冻结单位和公民的合法财物；有的法官办案效率低下，久拖不审、久拖不决、久拖不执；有的法官执法犯法，办人情案、关系案、金钱案，甚至利用国家赋予的司法权，谋取个人利益；有的法官不注重对法律专业知识以及政治、经济、文化等综合知识的学习和研究，凭经验主义办案，不能适应社会公众对司法机关的新期待；有的法官办案责任心不强，不为当事人着想，不为社会和谐与稳定着想，不注重调解，不能细致耐心地做当事人思想工作，不注重案件的社会效果；有的法官接待当事人态度差、方法简单、用语不文明、不规范；个别法官业余时间活动不检点，出入公共娱乐场所等，所有这些行为，加剧了群众与法院之间的对立情绪，直接导致司法公信力下降。2．司法公开力度不够。实践中由于审判机关任务重、人员少、认识不足等原因，应当向当事人和社会公开的内容没有及时公开，导致当事人对审判的公正性存有疑虑。当事人缺乏知情权，对案件的程序和步骤，每一环节的权利和义务缺乏必要的了解，诉讼权利得不到有效保障，即使案件处理得当，程序合法，也不能被当事人和社会所理解、接受。3．来自外界不当的批评与干预。在言论自由的社会，对法院的负面报道、批评指责，来自报纸、电视、网络以及专家学者等方方面面，由于他们掌握材料所限，难免出现不客观之处，但对社会公众的影响是普遍的。往往当事人出于自身利益考虑或为得到非法目的，提供的信息并不全面甚至故意隐瞒，而媒体或个人从商业利益出发，往往过于渲染案件的某些情节，在不了解全部事实的情况下，对法院审判、执行工作妄加评论和指责，直接损害了司法权威，加剧了群众对法院的不信任感。

（三）人民群众的认识因素。群众的维权意识增强而法治意识短缺，是当前信访问题凸增的一个重要因素。具体表现在：有的当事人错误或片面理解法律，既不接受法院判决，也不接受法官的答复和解释，“认理不认法”；有的当事人区分不清主、客观事实与法律事实的差异，仅凭个人臆想进行诉讼，败诉或者未达到个人预期目的，四处上访，以期给法院施压；有的当事人不了解证据规则，片面认为只要提供证据就能打赢官司，不管证据来源是否合法、证据证明力是否足够；有的认为自己受到了侵害，心里委屈才“告状”，自己花费了诉讼费，就应该赢官司，对胜诉期望值过高，不能理性接受并承担诉讼风险；有的申请执行人片面认为胜诉必然能较快执行，忽视案件执行中存在的诸多执行不能因素；有的案件当事人在案件正常审理期间，四处上访，或采取各种过激行为向法院法官施压，企图影响裁判；有的信访人恶意扭曲信访关系，把与对方当事人之间的矛盾，通过信访行为转化为自己与法院的矛盾，混淆视听；有的信访人怀着投机心理，无理上访、缠访、闹访，试图引起社会关注，获取非法利益；甚至有的信访人见到其他信访人通过信访解决了个人问题，也竞相效仿，不管有理无理，走上信访道路。

三、运用法治思维和法治方式规制涉诉信访的意见建议

中国正处于经济迅速发展和社会结构快速转变的关键时期，各类社会矛盾大量产生和激烈冲突是必然的，最集中的表现就是各类诉讼案件激增、信访问题突出。从中央到地方都高度重视信访工作，想尽一切办法畅通信访渠道，穷尽一切措施化解信访问题，但仍面临非常严峻的形势。信访工作存在的体制性、机制性问题，例如法律法规不健全、信访制度和机制不健全、信访问题的发现和处置不及时、法治意识不足和滞后、信访机构林立但无章可循、无序化“非正常访”复杂多样等等，都给信访的预防、处置、化解带来极大的困难和障碍。怎样保障国家信访制度的有序运行和健康发展，怎样科学有效规制涉诉信访的方式和途径，怎样在处置涉诉信访问题中始终贯穿法治思维和法治方式，是一项重大的系统工程。

（一）树立科学的法治思维，把握好三个基本方向

1．在处置涉诉信访问题过程中始终坚守法治思维。对信访行为本身的法律规制，应当转变观念，切实维护信访秩序。要坚持“无论诉求是否有理，都必须在法律允许的范围内、以法律允许的方式表达”的理念，无理违法上访是违法行为，“有理”违法上访也是违法行为。要摒弃“非正常访”这一不规范的概念，对信访行为作出依法信访与违法上访的区分。凡属于违反治安管理的行为，应认定为违法上访，按照治安管理处罚法等法律法规予以处理。对采取冲击机关、拦截车辆、扯拉横幅、披麻戴孝、煽动群众等手段的违法上访行为，必须坚决予以制止，涉及犯罪的，由司法机关予以处理。

2．要准确理解和把握“诉”与“访”的辩证关系。作为权利救济的方式，诉讼更多体现的是公权力对私权力的介入，通过严格的程序，实现私权力救济。与司法救济相比，涉诉信访（或称信访救济，其中涉诉是表现形式，救济是目的）在一定程度上克服了司法救济的某些局限性，或者说完成了司法救济无法完成的某些使命。与诉讼相区别，涉诉信访具有不受受案范围限制、规避诉讼形式理性要求、符合民众“清官情结”和“告御状”心理、具有救济成本低等特点，应该说，涉诉信访是摒弃公力救济、寻求私力救济的一种极端形式。从法治角度上区分涉诉信访，主要有可诉信访与不可诉信访两种分类。不可诉信访，是指按照现行实体法和程序法规定，尚无法进入司法诉讼程序获得救济的信访；可诉信访是指依据现行实体法和程序法规范，可以且应当通过司法诉讼程序获得救济的信访，或者信访人的信访事项已经依法进入司法诉讼程序审理、但在尚未审理终结前基于对司法机关的公正性产生疑虑而另行到信访渠道寻求救济。由此可见，“诉”与“访”在一定程度上可以相互转化，集中表现在“诉”转“访”上：法律规则所体现的理念与民众心中的正义理念差距、程序约束严格以及司法不公、司法不廉等因素，加剧了“诉”转“访”的可能性。

3．加强对公众寻求信访救济的法律政策引导。对于社会公众沿袭多年的传统观念，只能通过引导教育的方式，促使其依法维权、理性信访。要积极引导信访人依法信访，一方面要向信访人讲明法律和政策的规定，使信访人明白信访是公民的合法权利，广大人民群众有权利通过信访途径表达利益诉求，信访部门有责任帮助信访人解决信访问题；另一方面又要告诉信访人要遵守法律、法规，只有依法按程序反映问题，接访工作人员才能了解信访事件的真相，才能按程序帮助上访人解决问题。如果信访人出现违反信访条例规定的情况，则同样要受到法律的制裁。同时，要使信访人明白应到哪里上访。信访人诉求不同、性质不同，受理的单位或部门也就不同。要告诉信访人应依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出，使信访人节约上访时间、节省信访成本。要讲究接访的方式方法，善于帮助上访人稳定情绪，使其心平气和地反映问题。

（二）适用有效的法治方式，处理好两个关键环节

1．进一步完善信访立法。1995年，国务院颁布了第一部《信访条例》，2005年，国务院修订并颁布了新的《信访条例》，2007年，中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，2008年《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》发布，2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》，这些条例、规定对信访制度的定位、机制、体制等一系列要求和部署，体现了推动信访工作制度化、规范化和法制化的基本理念。但由于规定过于简单，范围过于狭窄，很难完全适应新形势下信访工作的需求，信访人合法权益难以得到有效保护。要完善信访制度，必须进一步加强信访立法工作，深入推进信访法治化建设。一是要提高信访立法的地位和效力等级。尽早制定和出台《信访法》，建立起完备、统一的信访法律制度，将所有国家机关纳入信访法调整范围，以法律形式明确信访部门职能、信访受案范围、信访处理规则和相应法律责任，保障信访工作协调一致性；二是要进一步规制信访人的权利和义务。例如信访渠道畅通保障权、申请回避权、复查复核请求权、正当信访义务、遵守法定程序义务、维护信访秩序义务等；三是要进一步明确信访机关的法律地位及权利义务。明确信访机构的法律地位，明确信访工作的目的、对象和性质，明确信访部门的职责权限，包括受理权、调查权、交办权、质询权、协调权、督查权、建议权、责任追究权等；四是要进一步规范信访工作程序。通过统一立法，制定严格的信访工作程序、方式，确立信访处理程序和标准，促进信访工作制度化、程序化，确保信访事项正确处理和处理结果公平公正。

2．完善信访工作机制。首先，要完善对违法信访的惩治机制。《信访条例》关于对违法信访（包括无理访、缠访、闹访等）的惩戒措施失之于宽、惩治力度失之于软，难以适应复杂信访形势发展的需要。《条例》第二十条规定了信访人六种“不得有”行为，第四十七、四十八条宽泛地明确了违法信访的惩治措施，很显然，现实中的违法信访行为远不止这六种，可采取的惩治措施也因为可操作性不强而流于形式。应建立一套违法信访惩治机制，对无理信访、恶意信访、缠访闹访等行为，区分性质，明确部门，严格责任，依法予以追究，有法可依，执法必严，违法必究。其次，要完善信访处置工作机制。按照信访性质，对不可诉的信访，应交由有关信访机构统一办理和处置，协调相关机关、部门，切合实际解决信访人合理诉求，摒弃“信访进门、一推了事”的做法。对可诉信访事项必须统一纳入司法轨道裁判。信访机构不是法定的纠纷处理机关，信访制度不能冲击司法制度。信访机构应当定位于党和政府的转达民意、集聚民智的决策咨询机构；应当坚守不受理、不干预通过诉讼可以终结信访案件的行为底线；应当通过法治化的预设程序，将可诉、涉诉、诉讼终结的信访案件，引导至正常的审判程序或审判监督程序之中处理。国家层面要为信访工作机构专门立规建构起科学的信访案件传送机制，统一将可诉类信访案件纳入司法轨道，切实维护司法权威。第三，要建立科学完善的信访终结制度。对于法律明文规定应依法定程序或诉讼解决的事项，信访人故意放弃诉讼权利而信访的，其他信访机构只负有释明责任，不应定为信访案件；诉讼案件信访的，案件经终审，并经上级法院审查无误后，即视为终结，其他信访机构不能再作为信访案件处理；对不属于涉诉信访案件，由其他信访机构处理并通过相应程序予以终结；坚决制止无原则、无标准、无程序式的“花钱买平安”终结信访案件。要通过信访终结制度，避免重复信访，防止公民信访权滥用，依法制裁无理缠访、闹访行为，有效制约信访权。

（三）培养良好法治意识，切实提高司法公信力

良好的司法公信力是民主法治的集中体现，也是构建和谐社会的重要内容之一。作为社会公平正义最后防线的人民法院，提升司法公信力，让民众把司法作为定纷止争、维护稳定、促进和谐的自觉选择，是推进依法治国进程的必经途径，也是遏制和减少涉诉信访问题的根本。一是要引导法官干警端正司法理念。坚持以社会主义法治理念为统领，准确把握司法公信的实质内涵，将提升司法公信作为一项系统工程，按照整体部署、分步落实的原则予以推进。明确提升司法公信的基本要求，让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，特别是要让信访人员在信访问题处理过程中感知公平正义。二是要在执法办案中坚持司法公正，扎实提高案件审判执行效率和质量。全面加强审判工作，切实破解执行难题，强化诉前调解和诉讼调解，提高裁判文书制作能力，持续推进案件审判工作。完善审判管理机制，强化审判质量监督，不断提升审判效率，深化审判质效讲评，促进法律适用统一。三是要全面落实司法公开。要全面落实公开审判制度，深化法院开放日活动，加强庭审规范化建设，强化司法建议工作，大力加强司法宣传。进一步加强审判管理规范化和信息化建设，推进立案、审判、执行、裁判文书、司法拍卖和司法政务全面公开，以公开促公正，以公正提公信。四是要坚持司法为民，推进司法民主。以维护人民群众合法权益为根本任务，建立健全司法为民工作机制，不断推出司法便民利民惠民措施。深入推进法治建设，充分发挥司法的教育、评价、指引和示范作用，弘扬社会主义法治精神，增强全社会学法尊法守法用法意识。五是要切实改进司法作风。认真贯彻中央“八项规定”、最高法院“六项措施”和省委实施意见，着力提升群众工作能力，继续推进释法答疑工作，强化涉诉信访工作，规范司法行为，完善司法救助方式，拓展各项便民举措。六是要加强党风廉政建设，确保司法廉洁。坚持不懈地加强反腐倡廉教育，严格执行党风廉政建设责任制，坚决查处违纪违法行为，确保法官清正、法院清廉、司法清明。

（吉祥坊体育 中级人民法院 张振伯 党宏军 古争旗）