一、主要做法和经验
近年来，华县、临渭区认真贯彻落实党中央依法治国方略，坚持以建设法治县（区）为目标，以依法行政、严格执法、公正司法为重点，深入开展普法工作和依法治理，依法治县（区）工作取得了初步成效。“六五”普法和法治建设知晓率达90%以上，群众参与率达90%以上；在全县（区）范围内基本形成党委依法执政、政府依法行政、司法公正执法、企业依法经营、行业依法管理、监督体系健全的“法治大格局”，为经济社会发展创造了良好的法治环境。
（一）规划先行，机制日益完善，保障了依法治理工作顺利推进。搞好普法和依法治理规划，是做好依法治县（区）工作的前提和基础。两县（区）每年初下发《依法治县（区）工作要点》，将普法和依法治理纳入全县（区）经济社会发展规划之中，为全县（区）普法与依法治县（区）工作提供了总的指导依据。
1．强化组织领导机制。为切实推进依法治县（区）工作，更好的贯彻落实依法治国方略，均成立了由县（区）委书记或副书记任组长的依法治县（区）工作领导小组，办公室设在司法局。县（区）各部门及镇级都成立了领导小组和办事机构，形成了协调联动的工作网络，通过下发文件和专题会的形式，有效指导全县（区）依法治理工作，强力推进了依法治县（区）工作进程。
2．强化工作机制。全面推行 “三挂钩”“四结合”“五落实”的工作机制，即：与各单位年度工作责任目标考评相挂钩，与干部职工的提拔、任用、工作奖惩、实绩考核相挂钩，与领导干部的教育培训学分制考核相挂钩；与创建文明城市相结合，与创建“法治县（区）”“平安县（区）”、维护社会稳定相结合，与各执法单位的执法实践相结合，达到工作计划落实、培训对象落实、活动载体落实、工作经费落实、考核评比落实。
3．强化队伍建设机制。华县、临渭区分别组建了普法讲师团，在部门、单位设立了普法联络员，在镇（街道办）村设立了普法宣讲员和辅导员，在中小学校设立了法治副校长，建立了由青年志愿者、大学生村官、离退休老干部、老职工等组成的普法志愿者队伍，形成了横向到边、纵向到底、组织有序、覆盖全县（区）的普法网络。
（二）法治宣传、教育取得新成绩，良好的法治氛围基本形成。普法教育是依法治市的基础。通过实施六个“五年”普法规划，两县（区）90%以上的普法对象参加了各种各样的学法用法活动，公民的法律意识普遍提高，各级领导干部法治观念明显增强。
1．严把“三关”，推进机关普法。严把学习关。坚持和完善领导干部集中学法、中心组学法等制度，华县政府在每周一例会和常务会前坚持40分钟法律学习不间断，年均法治讲座达36次以上，临渭区每年为全区万余名干部印制学法复习资料等，县（区）“四套班子”领导率先垂范，各级党委、党组中心组积极跟进，部分单位把学法纳入到周五“读书日”重要内容，拓展形式、丰富内容、逢会学法、注重实效成为各级干部学法用法的自觉行动。
严把任用关。坚持任职前法律考试制度，凡新提拔的领导干部一律首先通过法律知识考试，凡考试不过关的，坚决不予提拔。把学法用法纳入干部述职述廉的重要内容，增强了学法用法的刚性约束。
严把考试关。临渭区每年组织县处级领导参加全市法律知识考试，全区科级干部每年法律统考，四大班子领导还要到考场巡视，同时四大班子领导带头参加法律知识考试， 2012年开始，市上探索推行了无纸化普法考试，华县、临渭区积极组织各级领导干部和公务员参与上网答题。
2．“三招”并举，推进城乡普法。送法进社区。通过建立社区法治宣传橱窗、法治宣传点、举办法治报告会、送法进门店、进市场、开办“法制早会”、送“法律快餐”等形式，宣传涉及劳动保障法、交通安全法、婚姻家庭等与群众生产生活密切相关的法律知识。
送法给农民工。进工地、入厂矿，开展了“农民工学法活动周”等系列活动，通过花灯戏曲、漫画展览、法治文化墙、法治春联等方式，寓教于乐，高台教化，有力提高了农民工依法维权意识。
送法到农村。在各村建立了“法律图书室”“法律咨询室”、法律援助和公证联络站等，方便了农民群众求解法律问题的需求；开展了法治宣传赶庙会、法律书籍送村民等活动，《农民实用法律知识读本》《城镇居民常用法律知识100问》《惠民政策选编》等通俗易懂、生动活泼的案例材料走进了农民的生产、生活，深受群众欢迎。
3．“三管”齐下，推进学校普法。充分发挥了全县（区）中小学法治教育主渠道的作用，做到了法治内容进教材、进课堂、进活动、进考场，达到了教材、课时、人员、效果“四落实”。开展 “法治示范学校”创建、“知心律师进校园”“服刑人员现身说法”等活动，在中小学生中开展了“读法律书籍，当守法标兵”以及“万人学法竞赛”“书画比赛”“法制小记者”“青少年维权岗”“精彩人生路”“法律伴我行”“远离毒品”等活动，构建了部门、学校、家庭、社会四位一体的学校法治教育新格局。
4．“三项”培训，推进企业普法。按照谁主管谁普法的要求，分别对企业管理层进行了学法培训。各企业针对本企业特点，由本企业的法律顾问担任教员，举办了企业内部管理人员、业务营销人员的法律培训班，同时整合司法行政资源，为企业老板、工商业主、农民工提供法律服务，指导帮助其依法维权。
（三）依法行政工作取得新业绩，行政行为逐步纳入法治化轨道。
1．狠抓依法行政意识和能力建设。县（区）坚持开展政府领导集体学法活动，举办法治讲座、开展领导干部依法行政理论专题研讨活动，坚持组织对行政执法人员开展专题培训和新法培训，并强化依法行政年度考核力度，促进了领导干部和公务员依法决策、依法办事、依法行政的能力和水平不断提高。
2．坚持依法科学民主决策。健全科学民主决策程序，临渭区完善了重大行政决策听取意见制度、重大行政决策听证制度、重大行政决策合法性审查制度等六项制度。组建了覆盖全区的律师顾问团，聘请了43名执业律师与全区各街镇、各部门共76家单位签订法律顾问聘用合同，由律师列席政府重要会议、参加政府重大决策讨论会、参与审查出台的规范性文件等决策事项。华县制定出台了《华县规范性文件备案审查制度》，做到了“逢文必审”，形成了对未经合法性审查的规范性文件，坚决不予出台的机制，确保了决策的合法。
3．强化行政执法监督。一是规范行政执法主体。在办理执法人员行政执法证时增设了“防火墙”，严禁对编制外人员、临时人员办理执法证件，净化了执法队伍。二是强化案卷评查工作。坚持每年抽查80%部门的80%行政执法案卷，并将检查结果定期通报。组织人大、政协等相关监督单位到各镇和各行政执法部门视察依法治理工作，及时纠正和处理违法的人和事，促进了严格执法和公正司法。
4．简政放权工作成效明显。县（区）均成立了简政放权工作领导小组，印发工作方案，对本县（区）的行政权能逐一梳理，并结合省、市下放和取消的行政权能，梳理出县（区）本级的行政权能，进行了公示。同时将部分服务性的权能事项试点向镇级转移，并落实了监管责任，确保权力在阳光下运行，接受群众监督。
（四）公正司法、治安综合治理水平取得新提高，法律权威得到有效维护。
1．公安机关大力推进社会治安综合治理，维护社会法治秩序和社会稳定。打防并举，保持对涉毒涉赌涉黑、两抢一盗等各类犯罪的主动进攻态势，着力构建社会治安防控立体网络，加强反恐应急队伍建设，加大投入治安防控技防建设和政法机关技术信息及装备建设，达到了头顶有监控、路上有关卡、街面有警察、社区有保安、农村有联防，极大地提高了治安应急防控能力。
2．人民、司法调解作用不断强化。充分发挥司法调解的积极作用，完善组织建设，壮大人民调解员、纠纷信息员队伍，实现了镇镇、村村、每个社区都有调委会，还在涉及群众利益关系密切的医疗、交通、旅游等行业设立了专业性、行业性调委会，逐步形成了一个“横向到边、纵向到底”的人民调解组织网络体系。健全工作制度，建立了学习、例会、统计、排查、信息反馈、回访记录、案件评查、档案管理等各项工作制度，并将制度统一上墙公示，接受群众监督，有效地提高了人民调解工作的社会公信力。强化调解效力，各级人民调解组织在有效化解婚姻、家庭、邻里等多发性、常见性民间纠纷的基础上，结合县（区）经济社会发展的特点，主动参与企业改制、土地流转、移民安置等热点、难点问题，及时预防、调处、化解了大量不安定因素和突出问题。
3．特殊人群的管教帮扶工作不断加强， 切实保障特殊人群服务和管理工作的有效运行。加强社区矫正人员教育帮扶，坚持“五个一”工作方法，即：每月一次集中学习教育，每月一次个别谈话，每月一次家访活动，每月一份不少于500字的思想汇报。升级技防措施，为社区矫正人员办理手机定位终端，推动社区矫正工作走上一个新台阶。狠抓刑满释放人员安置帮教。建立“新航之家”安置帮教基地，为社区矫正人员和刑满释放人员提供技能培训，推送有学习意愿、学习能力的刑满释放人员去陕西扶贫教育集团学习就业技能，为安置帮教工作拓宽了新思路。
（五）基层民主法治建设取得新推进，依法治理步伐加快。近年来，通过动员人民群众积极参与，大力推进了基层民主法治建设。在城市社区，开展依法治社区。注重理顺政府与群众自治组织的关系，变政府对自治组织的领导为指导、帮助和服务，保障居民对社区事务的知情权、决定权；在农村，开展依法治村。实行民主议事制度，推进党务、村务、财务公开；在企业，开展依法治企。发挥工人阶级主人翁作用，推进企业民主管理，加快产业结构调整和建设现代企业制度的步伐；在学校，开展依法治校。规范人民群众反映强烈的收费行为，维护教职员工和学生的合法权益。
（六）监督实效取得新提升，形成了多层次、多层面的监督格局。积极构建“社会大监督”体系，加强党内监督、人大监督、政协监督、社会监督、舆论监督和群众评议“六位一体”的监督体系建设，督促县（区）各级政府、各行政执法部门，科学规范行政和执法程序，主动公开运行机制，自觉接受社会监督。人大常委会加强对“一府两院”的法律监督和工作监督，促进了依法行政和公正司法；纪检监察机关、政协和民主党派、群众团体也都进行了有效的党内监督和民主监督；新闻单位选择人民群众关心的典型案例，充分发挥舆论监督作用，使法律的有效实施得到可靠保证。
（七）法律服务工作取得新发展，服务质量不断提升。全市法律服务机构和队伍不断发展壮大，服务领域不断拓展，服务层次不断提升。业务范围覆盖了经济建设、社会事务和群众生活的各个领域。
1．律师工作进一步加强。深入开展“法律服务惠民行动”。完善人大、政协、中小企业、重点建设项目及政府法律顾问五个法律服务团工作机制。临渭区进行试点，积极探索政府购买法律服务新途径，出资聘请律师为党政机关、街道办、镇政府提供全程跟踪法律服务。
2．公证服务民生有效落实。继续开展“百处万件”公证法律援助活动，为困难群众、重点项目、中小企业、新农村建设提供减免费公证法律服务，着力落实公证服务“三农”便民措施。
3．法律援助窗口建设实现新突破。加强法律援助机构网络建设，两县（区）分别在妇联、工会、残联等部门和各镇建立法律援助工作站及村级法律援助联络点；探索民事行政检察与法律援助协作机制，推行法律援助案件检察机关支持受援人起诉模式；建立法律援助案件动态监控体系，实行“一书三卡一回访”案件质量监管模式，实现“应援优援”。
二、存在的主要问题
通过调研，我们发现，华县、临渭区依法治县（区）工作取得了阶段性成效，也积累了一定的经验，但仍然存在着一些不容忽视的问题，主要表现在：
（一）认识片面，依法治理观念淡薄。部分单位领导特别是镇村领导干部一味地抓经济抓发展，对依法治国的精神实质认识模糊，忽视了对各项法律法规的学习和运用，忽视了政治文明、精神文明等方面的工作；个别行政部门主动应诉意识不强，损害了群众合法权益和政府公信力；部分企业、公民认为法治是政府的事，搞好搞坏与自己关系不大，存在着开展依法治理政府“一头热”的现象。
（二）执法随意，执法人员素质参差不齐。有法不依，执法不严，甚至违法不究的现象仍然存在，执法随意性大的现象屡禁不止。少数执法人员对当事人相同的违法事实，对关系好的，打招呼的，不处罚或轻处罚，对态度不好的，则重处罚。还有一些执法人员利用权利“寻租”，以权谋私。执法不理想的状况损害了民众对法治的信仰和对法律应有的尊敬。
（三）监督乏力，监督效果相对弱化。没有监督的权力必然会产生腐败。执法工作中一些久禁不绝的问题，往往与执法监督不力有关。当前行政监督体制中存在着上级监督信息不灵、同级监督缺乏制约、下级监督软弱的问题。日常监督和专项监督结合不够，监督环节存在空档和误区。虽然社会监督对执法工作发挥了重要作用，但由于渠道不畅、执法部门主观接受监督的意愿不强等原因，影响了社会监督的积极性和实际效果。
（四）区域倾斜，法治发展不平衡。依法治理发展不平衡，城区强、郊区弱，城市强、农村弱的现象很明显，基层依法治理的基础相对薄弱，加之社会变迁和人员流动加速，依法治理的步伐与时代发展的步伐不能完全合拍，依法治理的难度加大。
（五）经费不足、体制不顺，执法队伍建设亟待加强。县（区）部分法制机构是事业编制，却又承担行政执法监督职能，体制不顺，与承担的职能难以匹配。基层法庭、派出所、司法所不同程度存在警力不足、装备陈旧、经费短缺三大问题。个别镇派出所授衔民警仅三四人，加之专项经费少、办案成本高，给执法工作带来很大困难。受人员、设施、编制、体制等因素制约，个别看守所一直是“三所（看守所、拘留所、戒毒所）合一”，远不能满足目前治安形势需求。
三、几点意见和建议
党的十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，对实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家的长治久安具有深远意义。结合对全会精神的理解，针对上述存在问题，我们建议：
（一）健全干部学法用法制度，增强各级干部法制观念。在以往工作中，干部主动学法意识不强，积极性不高，掌握法律知识往往一知半解、似懂非懂。因此，必须正本清源，领导干部带头做学法用法的表率，建议各级推行工作例会领导干部讲法制度，以“讲、做、评、议”的形式，促使各级干部法律知识入脑入心，增强本领。建立行政“一把手”出庭应诉的行政应诉机制，培养专业的行政应诉队伍。加大对企业、公民的普法教育，培养法治意识、责任意识。
（二）设立考核指标体系，强化依法治市工作考核。建议完善依法治市工作量化考核责任制，加大依法治市工作指标在年终工作任务考核中的权重，使依法治理由“软任务”成为“硬指标”。出台全市统一的党员干部学法用法考核办法，定期对党员干部进行法律知识测试，成绩记入个人档案，作为晋升、评优的重要参考标准，促使广大党员干部将知法守法内化为自觉行动。
（三）加强工作监督检查，推进司法执法公开。探索更加有效的审判分开、检务公开、警务公开和司法公开制度，保证执法行为公平、公正，树立公正司法形象；完善人大加强对“一府两院”的法律监督和工作监督办法，纠正“有法不依、执法不严、违法不究”现象，确保依法治理工作真正落到实处。
（四）加强郊区、农村法治建设，夯实基层法治基础。加大郊区、农村普法教育力度，把普法网络从县、镇延伸到村组一级，使村村都有普法宣传员，重点做好《村民委员会组织法》《义务教育法》《治安管理处罚法》和《信访条例》等法律法规的宣传教育工作，培养和增强农民参与村民自治活动和其他社会事务管理的能力，引导农民通过法律途径和正当渠道妥善解决纠纷，维护自身合法权益，以法律约束公共权力在农村的行使，实现农村实质的法治。
（五）重视法治工作投入，加强执法队伍建设。理顺法治机构体制，增加专业人员力量。积极争取、呼吁省主管部门加大对基层派出所、法庭、司法所、看守所等人、财、物投入力度，扩充一线警力，更新陈旧设施，推动政法机关瘦身和看守所“三所分离”，改变“案多人少、事多钱少”的现状。
（六）加强法治组织领导，完善依法治市工作机制。目前市县依法治市（县）工作领导小组办公室普遍都设在司法局，协调督促工作机制不顺，建议由市委牵头、增设市（县）委普法依法治理工作领导小组办公室专职副主任，升高级格。同时，明确依法治市（县）领导小组例会制度、领导工作联系点制度和成员单位年度述职报告制度，使依法治市、依法治县步入规范化、常态化轨道。