随着中国社会人口老龄化程度进一步加剧，农村空巢老人和高龄老人比重迅速增长，为老服务和养老方式面临新的挑战，也呈现新的发展机遇。为把握机遇迎接挑战，2011年以来渭南提出了加强农村互助幸福院建设，2013年在全市掀起了建设农村互助幸福院高潮。在实践我们发现，建设农村互助幸福院这个养老平台，虽然可以有效解决多数农村老年人生活无人照料困窘，但在实施过程中，维持运营管理的困难也部分凸显。为探究这一问题解决路径，我们对全市农村互助幸福院运营管理状况进行了深入的调查研究，并形成如下调研报告。

一、全市农村互助幸福院建设基本情况

渭南地处关中平原东部，总面积1.3万平方公里，现辖176个城市社区（不含韩城），2166个村民委员会，总人口560万。截止2015年年底，全市60周岁以上老年人口已达86.18万人，占全市总人口的15.24%，其中70至79周岁老人达29.15万名，80至89周岁老人达 9.16万名，90至99周岁老人达10144名，百岁以上老人149名，呈现出高龄人口基数大、增长快和空巢化比例高的特点。为了解决农村老人离家不离村、抱团养老的问题，2011年吉祥坊体育 人民政府办公室印发了《关于印发吉祥坊体育 社会养老服务体系建设规划﹙2011-2015）的通知》，明确将农村互助幸福院将纳入社会养老机构建设体系之中，明确按照省上的有关规定，根据相关政策给予相应的建设补助和奖励。

全市农村互助幸福院采取“集体建院、集中活动、自我保障、互助服务”的形式建院，基本原则是在充分利用闲置集体资产的基础上，整合各类上级投向农村的资金，动员本村在外经商的成功人士回报乡梓参与建设和管理，积极宣传大力发动组织搞好村民自愿捐助，同时按照中央和省级对农村幸福院建设各补助3万元、市县两级再联合配套1万元的筹措形式进行。2013年，省厅出台文件，明确按照每个农村幸福院中央福彩公益金补助3万元、省级福彩公益金补助3万元，市级福彩公益金补助3000元，县级福彩公益金补助7000元，共计7万元的资金资助农村互助幸福院建设。2014年以后，明确按照每个农村幸福院中央福彩公益金补助3万元、省级福彩公益金补助5万元、市级福彩公益金补助3000元、县级福彩公益金补助7000元、共计9万元的资金资助农村互助幸福院建设。从2013年开始，全市已经建成并投入运营的农村互助幸福院达586所，建成床位4102张，另计划建设210所幸福院，计划建成床位1500张。

调研发现，全市农村互助幸福院建设可以概括为三种类型：第一类别是基础型，就是通过租借、志愿者支持等形式，利用闲置民房因陋就简，为老人提供共同活动的场所，具备满足入院老人基本生活和娱乐的功能和设施；建设标准位房屋5间以上，有基本的文体娱乐设施和厨房及设施。第二个类别是基本型，就是充分利用闲置校舍、厂房等其它公有房产资源，因地制宜地推动农村幸福院建设，具备满足入院老人文体娱乐活动及住宿、就餐等需求的功能和设施；建设标准房屋10间以上，有独立的活动场地，有健身器材、电视机、棋牌及餐桌、座椅等基本的生活用具，床位不少于10张；要求制度健全，管理规范。第三个类别是示范型，就是在农村新民居建设中配套建设农村幸福院，对那些经济条件较好的村，采取新建模式建设农村幸福院，既具备满足入院老人娱乐、住宿、就餐等需求的功能和设施，又具备为全村老人提供服务的功能和条件；建设标准房屋 15间以上，分单人间和双人间，设有厨房、餐厅、浴室，文体娱乐活动室，配有电视、电话、图书、报刊、棋牌及防滑垫、灭蝇灯等老人生活必需设施，床位不少于15张；要求制度健全，管理规范，运行正常。

二、全市农村互助幸福院运营管理中存在的问题

农村互助幸福院的建设，很大程度上体现了解决农村养老问题方面的明显优势，但在推行过程中却面临难以持续发展的困局，一定程度影响了低成本“抱团养老”作用的发挥。主要存在以下问题：

一是自身宣传不积极，群众了解不够。调研发现，在全市2166个村中，已经建成的586所农村互助幸福院中，实际得使用率还不到90%，有将近60所农村互助幸福院运行状况不良，存在问题较大的是各级各地对建设农村互助幸福院宣传工作不够重视，有的地方普遍存在重建轻管问题，主要表现在有了项目都在积极争取，但对建设该项目的意义作用宣传不够经常，对动员引导群众不够积极，甚至出现项目已经建成了，但因为很多老人平常均在家里做做家务，照顾小孩，很少远离家门，所以许多老百姓不知道有这个项目，这个项目是干什么用的，因此就更不用说常去常活动，从而导致项目建成无人问津、长期闲置问题的出现。

二是相关资金不到位，运行维持困难。除上述第一个问题外，另外一个影响农村互助幸福院功能作用发挥的主要原因是运营经费紧张所造成，表现比较突出的是新区农村互助幸福院，在已经建成的4所幸福院中，1所被改变用途成为该村会议室，另外3所经常无人问津，常常处于关闭状态。调研发现，农村互助幸福院的运营，一般需要水、电、暖、气、电视、日常消耗品等必要物品的支撑，加上1名人工服务人员费用，年度需要运营资金达2万余元，4所幸福院共需运转经费9万元左右，对于经济发展欠佳的地区，这笔支出就很难筹措。目前，由于中省尚无运营经费补助，市县两级财政困难，绝大多数运营经费需要依靠村集体经济收入、爱心人士资助和村民自愿捐赠筹措，远远难以维持运营。

三是配套设施不完备，服务功能面窄。经过实地调查，已运营的多数幸福院房间少，面积小，床位拥挤，有的房间安放了8个床位，最少的也要2张。调研中，临渭区官道镇武赵村老人普遍反应幸福院建筑面积偏小，配套设施缺乏，同时多人生活娱乐在一起，容易出现摩擦发生矛盾。在硬件设施上，大多数幸福院配备了床、橱、被褥、风扇等基本生活设施，餐厅配备了桌椅、餐具、冰箱、灶具等餐饮设施，活动室配备了电视、扑克、麻将等基本娱乐设施，这些设施仅可以满足老人基本生活娱乐需求，但多数幸福院基本没有绿化空地，室外活动空间和活动场所面积小，且与住所分离。在基本配套需求方面，大部分幸福院没有配备必要的医疗设施，有的连日常应急的药品箱也没有。所有幸福院冬天没有集中供暖，多采用煤炭或电取暖，也容易出现安全隐患。

四是制度落实不健全，实际监管缺失。渭南全市农村互助幸福院从2013年开始建设，普遍采取了“集体兴办、政府补贴、自我管理、互帮互助”的模式进行运营，导致部分街镇和村集体对农村互助幸福院的管理服务意识比较模糊，街镇很少去关心和研究幸福院如何发展，没有指导和帮助村集体理顺、优化管理服务。有的幸福院由于管理主体责任不明，片面认为农村互助幸福院建立后，老人之间互相管理、互相帮助，村集体不必过问和插手运营管理。有的幸福院没有明确专人从事管理服务，而是由村两委干部临时代管，这些临时管理人员对自己的工作任务、工作职责不了解，也不想了解，不去认真履行职责，放手让老人自我管理、自我服务。有的幸福院缺少监督制约机制，运营好坏没有监督渠道，从而导致部分空巢老人即便孤单也不愿进院生活，一定程度影响了农村互助幸福院的可持续发展。

五是关心照料不全面，生活条件单一。调研中发现精神慰藉对老年人至关重要。特别是对于以农业为基础的渭南来讲，农村劳动力向城镇转移带来了更多老年人与子女生活分离和地理间隔，一些高龄老人、空巢老人、独居老人、失独老人由于子女入城，生活无人照料，物质需求缺失，精神孤寂无助，在这样的情况下农村互助幸福院也只能满足老年人日常居住、饮食和文化、娱乐、体育活动需要，无法提供康复护理、医疗保健、精神慰藉等全方位的养老服务，遇到老人身体、心理问题，缺乏专业的工作人员去关心、去照顾、去疏导，遇到紧急情况不能及时处置，从而失去了农村互助幸福院的自有吸引力。

三、全市农村互助幸福院运营中存在问题的原因分析

造成当前部分农村互助幸福院运转不畅，既有基层主观上的原因，也有政策衔接方面的因素，概括起来有以下几点：

一是认识上不统一，思想上不重视。分析全市农村互助幸福院运行过程中存在的问题，最根本的还是各级基层村干部对加强农村互助幸福院建设的重要性认识不够，有的片面认为设施建了、平台有了，愿意来的就来，不愿来的可能有事，也不能强迫人来。有的错误认为老人来了还得要有人负责照顾，发生问题还要承担责任，完全忘记了建设幸福院的初衷是为老人提供服务。有的初心意识不强，置参选村干部时“老人老以及人之老”的承诺于不顾，从而导致政策宣传不主动，引导动员不及时，群众认识跟不上，设施项目作用难以发挥问题的发生。

二是养老观念落后，经济条件较差。由于受传统观念的影响，“养儿防老”观念根深蒂固，有的老年人觉得养老问题是家庭问题，宁可在家孤单过日子，也不愿到幸福院，怕受人指点。在调研中我们发现绝大多数的老人认为只有在农闲时才能到幸福院休闲娱乐、拉拉家常，平时还要忙忙农活、照顾家里。有的嫌麻烦，来来去去，还不一定能玩到一起、聊得愉快、吃的顺心。有的年人经济收入以自己辛苦劳动收入和子女赡养为主、老年补贴次之，惜钱舍不得的心里一定程度存在，但村集体受经济影响也没有那么大的资金来源，尤其是像渭南这样以务农为主业的农业大市，持续性的投入就显得尤其困难。

三是建设门槛较低，运营模式单一。建设农村互助幸福院的目的，是为了保证农村60周岁以上老人有一个生活照料、休闲娱乐、精神慰藉的场所。但是，目前我们的农村互助幸福院建设还处于粗放型扩张状态，重点是抓了基础设施建设，但还顾不上多元化的安排；只是关注了农村老人简单的生活照料需求，但对老人得精神生活和心理问题关注还处于空白状态，老人难以在更广泛的领域内获取更多帮助，满意度上的边际效益会逐渐降低，失去对互助幸福院的关注和兴趣，而一旦失去群众基础，门庭冷落就成为必然。

四是支持政策滞后，资金投入不足。目前由于农村村级组织普遍对人口老龄化认识不够，在敬老养老问题上缺乏发展性思考、主动性作为，导致农村互助幸福院的基础建设仅靠政府支持，这样建成的幸福院由于投入渠道较窄，也必然导致基础条件差的问题存在。另外部分地方经济发展相对滞后，农村互助幸福院后续运行资金主要来源紧缺，而国家层面的政策支持还不够完善，社会力量对农村老年人的养老问题关注度不高，投入相对不足。但随着我国老龄化进一步发展，外出务工青壮年逐步增多，留守和空巢老年人数必将很快增加，互助养老的需求将进一步增大，要求我们持续加大对农村老年人的关心、关注和照料，投入和吸引更多的运营保障资金，促进农村互助幸福院的持续稳定发展。

四、解决农村互助幸福院运营管理困难的对策和建议

建设好农村互助幸福院，保持其高效运转，既是着眼我国国情、适应社会老龄化趋势的必然选择，也是推进社会协调发展、共享改革发展成果必然要求。所以，必须加强农村互助幸福院的监管，健全落实长效制度机制，促进农村互助幸福院健康运行。

一是要持续不断宣传引导，努力做到广而告之。从地方政府层面要引起高度重视，切实把关心农村老年人的生活提到重要议事日程上来，摆到突出位置。从农村基层组织层面要加大思想引导，大力宣传建设幸福院的目的和意义，宣传新的养老理念，引导老年人转变生活观念，开拓新生活，培养新兴趣，积极参加丰富多样的文化娱乐活动。从社会层面要大力弘扬新时期孝道文化，努力在全社会形成以孝为荣，以孝为福，以孝为乐，尽孝尽心的社会风尚。从个人层面要积极倡导“老吾老以及人之老”理念，引导发动党员、团员、爱心人士、志愿者协助幸福院开展活动。从法律层面要加强法制建设，积极维护老年人合法权益，加大对不赡养老人和损害老年人利益行为的惩处力度，努力营造爱老、敬老、助老、养老的浓厚氛围。

二是要提高项目建设门槛，压实责任发挥作用。目前，各地进行的农村互助幸福院建设，普遍采取由下而上逐级申报、逐级审批的办法进行。上级审批通过后，相应补助资金到位后先把项目建起来，对于后续怎么运转考虑的不多，从而导致摊子铺得很大，但建成后的农村互助幸福院实际使用率不高，有的甚至建成一两年仍未启用，从而也导致一些项目和资金的浪费。针对这种现象，建议提高项目建设门槛，增加申报考察环节，集中资金精准办院，压实责任提升效率。具体讲，就是要做到“四看”：即看申请单位的项目建设可行性分析、看当地老人入住意愿调研报告、看村委班子集体承诺、看上级主管部门评估结果。在此基础上，有计划、有调节、有倾斜地进行项目建设，防止出现“撒胡椒面”的问题发生，以充足的资金保证建成项目质量，以质量和服务提升项目吸引力和使用率。

三是要加强探索创制创新，整合力量促进发展。农村互助幸福院政府搭台、群众唱戏，关键在两个字“互助”。要积极探索互助方式方法，拓展互助各种渠道，推进政策制度创新，整合力量促进发展。为此建议从政府层面建立健全政策支持机制，保证资金的持续投入，把好事办好，保证建成项目的有基础经费维持运转。从农村基层组织层面，要建立健全外力参与机制，善于了解和沟通各种可能争取的资源和人脉，多措并举吸纳外部支持，加大经费筹措，以充足经费保证农村互助幸福院良好运转。从社会层面，要建立健全志愿者服务机制，主动与有关社会组织、民间团体、志愿者协会加强协调，引导团员青年、党员干部、义工、志愿者等等多种服务资源参与为老服务，提升农村互助幸福院服务质量。

四是要经常督导制度落实，推动提升运转效能。提升农村互助幸福院运转效能，更好地服务适龄老人，村一级的组织是主体，但上级主管部门督导检查也时刻不能放松。为此，建议在推进农村互助幸福院运转过程中，政府不能一建了事，还要继续加大监管，关注其后续发展，完善和落实三项制度：即完善和落实入门建设制度，以提高建设农村互助幸福院门槛，使重数量为重质量，保证每建设一所就能投入使用一所，健康运转一所，真正发挥其作用。完善和落实定期督查制度，由市、县、镇三级按照半年、季度、月时间段进行日常运转情况督查，注重发挥社会、媒体、群众、子女监督制约作用，公开举报电话，推进提高其管理服务水平。完善和落实挂星评级制度，进一步制定和完善农村互助幸福院考评检查细则，确定检查标准、内容、形式和办法，定期不定期进行抽查，对幸福院实行星级评定，县一级政府和民政部门在落实资金上按星级等次实行以奖代补，给予分类补助，从而确保以健全长效的制度机制促进农村互助幸福院健康运行。（黄家兴）